Stočarska proizvodnja u Srbiji suočava se sa brojnim problemima koji kao posledicu imaju smanjenje broja grla i pad proizvodnje pojedinih vrsta mesa
Državna revizorska institucija (DRI) sprovela je reviziju svrsishodnosti poslovanja „Efektivnost podsticaja u stočarstvu”.
Cilj revizije je bio da se ispita da li način funkcionisanja programa podsticaja u stočarstvu doprinosi rastu proizvodnje i stabilnosti dohotka proizvođača, kao i rastu konkurentnosti uz prilagođavanje zahtevima domaćeg i inostranog tržišta.
Imajući u vidu značaj koji poljoprivredna proizvodnja, u koju ulazi i stočarstvo kao jedna od bitnih grana, ima na bruto domaći proizvod, Državna revizorska institucija se opredelila da ispita vrste podsticaja u stočarstvu, njihovu efektivnost i kako oni utiču na povećanje izvoza i stvaranje spoljnotrgovinskog suficita Republike Srbije.
Da bi ostvarila cilj revizije, DRI je ispitivala: Kako Ministarstvo poljoprivrede upravlja podsticajima u stočarstvu? Da li Ministarstvo poljoprivrede planira sredstva za podsticaje radi ostvarivanja ciljeva u stočarstvu? Da li Ministarstvo poljoprivrede vrši adekvatan nadzor nad radom Uprave za agrarna plaćanja? Da li Uprava za agrarna plaćanja efektivno sprovodi program podsticaja u stočarstvu? Da li program podsticaja u stočarstvu ispunjava ciljeve povećanja izvoza i proizvodnje odabranih vrsta životinja?
Sprovedenom revizijom DRI je utvrdila da je za podsticaje u stočarstvu na nivou Republike Srbije u periodu 2016-2018. godine prosečno godišnje izdvojeno preko 9 milijardi dinara, iz budžeta Republike Srbije. Iako je u navedenom periodu iz budžeta izdvojeno oko 28 milijardi dinara za podsticaje u stočarstvu, nije došlo do povećanja broja grla kod pojedinih vrsta životinja, proizvodnje mesa i povećanja izvoza u oblasti stočarstva, navodi se u izveštaju Državne revizorske institucije.
DRI je konstatovala da Ministarstvo poljoprivrede upravljanjem nije obezbedilo stabilnu i predvidivu politiku u sistemu podsticaja u stočarstvu i da prilikom planiranja nije polazilo od potreba poljoprivrednika već se prilagođavalo dobijenim sredstvima kroz česte izmene Uredbe o raspodeli podsticaja u poljoprivredi i ruralnom razvoju i Pravilnika o uslovima i načinu ostvarivanja prava na podsticaje u stočarstvu. Takođe, Ministarstvo poljoprivrede je vršilo delimičan nadzor nad radom Uprave za agrarna plaćanja.
Uprava za agrarna plaćanja ne uspeva da obradi sve zahteve korisnika za podsticaje u stočarstvu pa, iz godine u godinu, neizmirene obaveze iz prethodnih godina čine oko 35% planiranih sredstava u tekućoj godini, navodi se u izveštaju. Poljoprivredni proizvođači ne znaju kada će dobiti podsticajna sredstva i kada podnesu uredne zahteve jer odlučivanje po zahtevima predugo traje. Zahtevi se ne obrađuju po vremenu dospeća što stvara nesigurnost kod korisnika podsticaja da će im podsticajna sredstva biti na raspolaganju za novi proizvodni ciklus. Uprava nema propisane interne procedure u postupku dodele podsticajnih sredstava pa postoji rizik da poslovni procesi, između ostalog, i zbog toga dugo traju, utvrdila je Državna revizorska institucija.
I pored pogodnih prirodnih resursa za razvoj stočarstva, mere podsticaja u stočarstvu nisu dovele do značajnog napretka u izvozu i obimu proizvodnje posmatranih vrsta životinja, navodi dalje DRI i dodaje da je Ministarstvo poljoprivrede kreator Strategije poljoprivrede i ruralnog razvoja kao i Nacionalnog programa za poljoprivredu, međutim, navedena dokumenta u sebi sadrže više opisne nego merljive ciljeve i smernice pa je nemoguće oceniti da li je stepen razvoja stočarstva u revidiranom periodu ostvario strateške ciljeve.
Prema preporukama DRI, Ministarstvo poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede treba da:
- Obezbedi planska dokumenta kojima će se na kratkoročnom nivou, po godinama, utvrditi ostvarenje ciljeva, očekivan rezultat, kao i oblik, vrsta, namena i obim podsticaja;
- Obezbedi neophodne uslove da se podsticajna sredstva realizuju u razumnim rokovima da bi se obezbedila sigurnost poljoprivrednih proizvođača;
- Utvrdi razloge zašto mere podsticaja u stočarstvu nisu dovele do značajnog napretka u izvozu i obimu proizvodnje posmatranih vrsta životinja i predloži rešenja za dalji razvoj stočarske proizvodnje.
Istovremeno, Uprava za agrarna plaćanja treba da:
- Sačini pisane procedure kojima se definiše način na koji zaposleni u Upravi postupaju u svom radu i dokumentuju poslovne procese i obezbedi da naknadne kontrole sačinjenih akata obavljaju lica kojima to spada u opis poslova;
- U skladu sa mogućnostima, organizuje edukaciju za novozaposlene u cilju njihove potpune pripremljenosti za vrstu i obim poslova koje moraju da obave u procesu kontrole zahteva za podsticaje.
Budžetiranje i obrada zahteva
Proces budžetiranja u Ministarstvu poljoprivrede i Upravi je cikličnog karaktera u kome se informacije razmenjuju između Uprave i Sektora za poljoprivrednu politiku i Sektora za ruralni razvoj. Predstavnici Uprave su objasnili da proces pripreme budžeta počinje od momenta donošenja Uredbe u februaru mesecu. Tek nakon donošenja Uredbe mogu da znaju kolike će biti neizmirene obaveze po osnovu zahteva za podsticaje u stočarstvu koje će preneti u narednu godinu.
Predlog prioritetnih oblasti finansiranja se priprema u martu mesecu u skladu sa zadatim limitom. Ovaj predlog se formira na osnovu usvojene Uredbe o raspodeli podsticaja u poljoprivredi i ruralnom razvoju u tekućoj godini, projektovane realizacije sredstava za podsticaje u toku tekuće godine i očekivanih obaveza po zahtevima podnetih u tekućoj godini, a koji će se preneti u narednu godinu. U postupku planiranja budžeta polazi se od Predloga prioritetnih oblasti finansiranja, informacije o realizaciji sredstava za podsticaje u stočarstvu u tekućoj godini i projekcije sredstava za zahteve podnete u tekućoj godini a koji će biti rešeni u narednoj godini.
Ulazni parametri u procesu planiranja potrebnih sredstava za podsticaje u stočarstvu jesu:
- realizacija iz prethodnog perioda;
- stanje u obradi pristiglih zahteva, projekcija broja zahteva koji će biti podneti do kraja tekuće godine i potrebnih sredstava za njih, i projekcija obaveza po zahtevima iz tekuće godine koje će biti prenete u narednu godinu;
- ukupan potencijal zahteva koje je moguće obraditi u jednoj godini.
Iznos koji se dobije koriguje se za očekivani procenat odbijanja (zahtevi koji delimično ili u potpunosti ne ispunjavaju uslove), odbacivanja (zahtevi koji su podneti pre ili nakon propisanog roka) i povlačenja (zahtevi koje podnosioci sami povlače).
Sredstva u limitu se raspodeljuju tako što se prvo planiraju sredstva za IPARD program, zatim za podsticaje za mere ruralnog razvoja, posebne podsticaje i, na kraju, preostala sredstva se usmeravaju na direktna plaćanja. Od ukupnih sredstava koja su planirana za direktna plaćanja, prvo se planiraju sredstva za podsticaje za biljnu proizvodnju, jer se ona, prema rečima predstavnika Uprave, mogu precizno planirati. Zatim se planiraju sredstva za neizmirene obaveze iz prethodnog perioda, a preostala sredstva se usmeravaju na podsticaje u stočarstvu.
Na osnovu izjašnjenja odgovornih lica subjekta revizije, određivanje nivoa podsticaja u najvećoj meri je opredeljeno alokacijom sredstava za direktna plaćanja iz Zakona o budžetu Republike Srbije za tekuću godinu, pa se sledljivost mera ogleda u zakonu i u limitima koji su njime predviđeni, a u okviru koji se kreću izmene podzakonskih akata. Agrarni budžet Republike Srbije, koncipiran je u skladu sa sveukupnim realnim finansijskim mogućnostima zemlje, a uz pretpostavljene makroekonomske parametre za istu godinu. U otežanim uslovima privređivanja, pri čemu sredstva agrarnog budžeta nisu dovoljna da podmire realne potrebe domaćeg agrara, Ministarstvo poljoprivrede je prinuđeno da redefiniše prioritete svojih aktivnosti, a istovremeno obezbedi osnovne uslove za ostvarenje strateških ciljeva u sektoru stočarstva.
U cilju planiranja proizvodnog ciklusa potrebno je da poljoprivredni proizvođači unapred budu upoznati sa mogućnošću subvencionisanja svoje proizvodnje od strane države. Na taj način se značajno utiče na planirani obim proizvodnje u narednom proizvodnom ciklusu, a samim tim, i na krajnju ponudu finalnih proizvoda na tržištu po završenom proizvodnom ciklusu.
Uprava za agrarna plaćanja je nadležna za sprovođenje postupka dodele sredstava za podsticaje u stočarstvu za svaku kalendarsku godinu. Takođe, rešenje po zahtevima za podsticaje u stočarstvu treba da donese u roku od 30, odnosno 60 dana.
Međutim, Uprava ne uspeva da obradi sve zahteve koje su korisnici podsticaja u stočarstvu podneli u toku jedne godine, pa, iz godine u godinu, neizmirene obaveze iz prethodnih godina čine oko 35% planiranih sredstava u tekućoj godini. Zahtevi za podsticaje u oblasti stočarstva se ne obrađuju po vremenu dospeća već po visini zahtevanih sredstava (veliki proizvođači imaju prioritet u obradi) što za posledicu ima nesigurnost malih proizvođača da će im podsticajna sredstva biti na raspolaganju za novi proizvodni ciklus. Uzrok za navedeno je da Uprava nema propisana interna pravila i procedure u postupku sprovođenja dodele podsticajnih sredstava, kao i odgovarajući broj obučenih kadrova. Takođe, na dužinu obrade zahteva utiče i nemogućnost Uprave da se u potpunosti osloni na Centralnu bazu Uprave za veterinu.
Da bi se uverili u proces obrade pristiglih zahteva, DRI je organizovala više sastanaka sa predstavnicima Uprave i sa obrađivačima zahteva za podsticaje prošli kroz postupak obrade zahteva. Takođe je analizirala 45 predmeta po zahtevima za podsticaje – 15 predmeta za podsticaje za tov, 15 predmeta za podsticaje za kvalitetna priplodna grla i 15 predmeta za podsticaje po košnici pčela s obzirom da je reč o podsticajima za koje se izdvaja najviše sredstava.
Članom 8. stav 2. Zakona o podsticajima u poljoprivredi i ruralnom razvoju definisano je da „ako se pravo na podsticaje ostvaruje na osnovu zahteva korisnika podsticaja, isplata se vrši po redosledu podnošenja uredno podnetih zahteva“.
U postupku revizije utvrđeno je da se podneti zahtevi za dodelu podsticajnih sredstava u stočarstvu, osim za podsticaje po košnici pčela, nisu rešavali hronološkim redom, prema datumu prijema zahteva, već prema visini iznosa sredstava koji je naznačen u zahtevu podnosioca, pri čemu se prioritet davao zahtevima sa najvišim iznosima podsticajnih sredstava. Prema izjavi zaposlenih ovakvim postupanjem se brže realizuje utrošak sredstava opredeljenih budžetom za ove namene.
I pored svih argumenata da se na ovaj način brže rešavaju zahtevi velikih proizvođača, jer su okosnica privrednog rasta Republike Srbije i utiču na izvozne potencijale, da se od njih ubiraju velika poreska sredstva i na taj način vraćaju sredstva u budžet, mali proizvođači se stavljaju u neravnopravan položaj sa velikim proizvođačima i to može biti jedan od razloga nesigurnosti malih proizvođača da će im podsticajna sredstva biti na raspolaganju za novi proizvodni ciklus.
Navedeni problem je identifikovan i u Nacionalnom programu za poljoprivredu 2018-2020. godine, i predviđena je redistribucija plaćanja tako što bi se smanjio nivo podrške u vidu podsticaja većim poljoprivrednim proizvođačima, a uvela posebna podrška malim proizvođačima.
Prirodni uslovi za razvoj stočarstva nisu iskorišćeni
Iako Republika Srbija ostvaruje spoljnotrgovinski suficit u oblasti poljoprivrede, prirodni resursi Republike Srbije su ogroman potencijal za mnogo bolje proizvodne rezultate u oblasti stočarstva, naročito ako se uzme u obzir da Republika Srbija ima 1,4 miliona hektara pašnjaka.
Stočarska proizvodnja u Republici Srbiji uglavnom se zasniva na malim i srednjim porodičnim poljoprivrednim gazdinstvima, koja raspolažu većim delom poljoprivrednog zemljišta i imaju veći uticaj na ukupnu stočarsku proizvodnju. Takođe, javljaju se i kao osnovni snabdevači stočarskim proizvodima na domaćem tržištu. Mali proizvođači tradicionalno primenjuju proizvodnju niskog intenziteta zasnovanu na lokalno adaptivnim rasama.
Republika Srbija ima više od 1,4 miliona hektara stalnih travnjaka visokog kvaliteta, a takođe raspolaže i sa neiskorišćenim kapacitetima za smeštaj goveda i ovaca. Time su obezbeđeni prirodni uslovi za razvoj stočarstva koji nisu iskorišćeni jer prema podacima iz Strategije poljoprivrede i ruralnog razvoja za period 2014-2024. godine broj uslovnih grla po hektaru poljoprivredne površine smanjen je sa 0,34 na 0,27.
Rasni sastav stoke nije zadovoljavajući, a razvoj sektora stočarstva je u velikoj meri uslovljen uvozom rasa i hibrida iz zemalja sa razvijenim stočarstvom. U govedarskoj proizvodnji preovlađuje domaće šareno goveče tipa simentalac, dok su znatno manje zastupljena grla čiste simentalske i holštajn rase. Zastupljenost tovnih rasa je zanemarljiva.
U ovčarstvu dominiraju domaće rase, u koje spadaju različiti sojevi pramenke i cigaja, a od stranih rasa virtemberg i il de frans. Česti su slučajevi neplanskog ukrštanja, pri čemu se ne dobijaju nove osobine, ali se u značajnoj meri gube postojeća prepoznatljiva svojstva rasa, piše u izveštaju DRI.
Kretanje broja grla u periodu 2009-2018. godine (u hiljadama)
Stanje stočnog fonda goveda pokazuje dugoročnu tendenciju blagog opadanja, što je nastavljeno i tokom 2018. godine, s obzirom da broj goveda od 878 hiljada grla predstavlja smanjenje od 2,3% u odnosu na prethodnu godinu i nalazi se 3,3% ispod petogodišnjeg proseka.
Broj grla krava (434 hiljade) ostao je na približno istom nivou kao i prethodne godine, dok je broj grla muznih krava smanjen za 1,4%.
Broj grla svinja nastavlja trend smanjenja, tako da je 2017. godine prvi put pao ispod 3 miliona grla, da bi se 2018. godine nastavio pad broja grla na 2,8 miliona, odnosno 4,4% u odnosu na prethodnu godinu. O ubrzanom padu broja svinja govori činjenica da je broj svinja u 2018. godini čak 10,8% niži od proseka u poslednjih pet godina.
Broj koza je za 7,1% veći u odnosu na prethodnu godinu, ali je i dalje 5% ispod petogodišnjeg proseka, s obzirom da je i kod koza primetan dugoročni trend pada broja grla.
Nasuprot tome, broj ovaca beleži dugoročni trend rasta, a njihov broj u 2018. godini je na nivou prošlogodišnjeg.
Najznačajniji rast brojnog stanja prisutan je u sektoru pčelarstva, naročito u poslednjih nekoliko godina, tako da je broj košnica 2018. godine dostigao nivo od 914 hiljada košnica, što je 7,7% više od broja košnica 2017. godine, a čak 21,5% više od prosečnog broja košnica u poslednjih pet godina.
Međutim, prema izjašnjenju odgovornih lica subjekta revizije, izmena strukture gazdinstava koja gaje navedene životinje su posledica unapređene strukture proizvodnje proširivanjem gazdinstava i prelaskom iz niže u višu kategoriju proizvođača, kao i delimičnim izlaskom iz proizvodnje „malih“ proizvođača.
I pored blagog smanjenja broja grla goveda tokom 2018. godine u odnosu na prethodnu, proizvodnja u sektoru govedarstva, izražena kao odnos prirasta i žive mere, na približno je istom nivou kao prethodne godine, dok je istovremeno proizvodnja goveđeg mesa povećana za 7%.
U sektoru stočarstva, a naročito govedarstva, došlo je do povećanja cena za oko 20%, a što je rezultat povećanog izvoza govedine u Tursku (odobrene izvozne kvote po preferencijalnom režimu) i Kinu.
U postupku revizije Ministarstvo poljoprivrede je preduzelo aktivnosti i mere u cilju efektivnijeg sprovođenja podsticaja u stočarstvu, navodi se u izveštaju, a kao najvažnije, Državna revizorska institucija ističe sledeće:
- Potpisan je Memorandum o razumevanju između Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede Republike Srbije i Generalne uprave carina Narodne Republike Kine o saradnji na uvozu i izvozu prehrambenih proizvoda i bezbednosti hrane (potpisan 17. juna 2019. godine),
- Potpisan je Protokol između Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede Republike Srbije i Generalne uprave carina Narodne Republike Kine o inspekcijskim i karantinskim zahtevima za izvoz mlečnih proizvoda iz Republike Srbije u Narodnu Republiku Kinu (potpisan 17. juna 2019. godine) i
- Protokol između Ministarstva poljoprivrede, šumarstva i vodoprivrede Republike Srbije i Generalne uprave carina Narodne Republike Kine o inspekcijskim i karantinskim zahtevima koji se odnose na svinjsko meso za izvoz iz Republike Srbije u Narodnu Republiku Kinu (potpisan 17. juna 2019. godine).
Kompletan izveštaj Državne revizorske institucije možete da preuzmete u prilogu:
